Пандемия коронавирусной инфекции COVID-19 в Казахстане: административно-правовые аспекты

Жумагулов М.И.,
д.ю.н., заместитель директора
Казахстанского института
стратегических исследований
при Президенте РК
(г. Нур-Султан, Казахстан),
автор корреспондент,
e-mail: Адрес электронной почты защищен от спам-ботов. Для просмотра адреса в вашем браузере должен быть включен Javascript.

Жумагулов Д.М.,
докторант ЕНУ им. Л. Гумилева
(г. Нур-Султан, Казахстан),
e-mail: Адрес электронной почты защищен от спам-ботов. Для просмотра адреса в вашем браузере должен быть включен Javascript.

Важность проведения исследования механизма административно-правового регулирования общественных отношений в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения Казахстана в период эпидемии коронавирусной инфекцией COVID-19 определяет актуальность темы статьи. Основная цель статьи – анализ правового алгоритма применения норм законодательства в период введения чрезвычайного положения в Казахстане, соблюдения карантинных мер по предупреждению заражения граждан коронавирусной инфекцией. Научная новизна определяется необходимостью рассмотрения сложившейся практики применения ограничительных мер в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения граждан Республики Казахстан. В статье используется сравнительно-правовой анализ норм национального и зарубежного законодательства по предупреждению фактов заражения коронавирусной инфекцией населением. В работе раскрываются правовые коллизии, возникающие при издании и применении постановлений главных санитарных врачей республики и г. Нур-Султан. Анализируется содержание норм кодексов об административных правонарушениях Казахстана и Российской Федерации, предусматривающих ответственность за нарушение требований в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Приведены размеры штрафных санкций за нарушение правил об обязательности ношения масок в соответствии с законодательством стран дальнего зарубежья (Германия, Испания, Франция, Нидерланды, Австрия, Польша). Выводами по исследованию являются предлагаемые изменения в статью 1 Закона «О чрезвычайном положении» в части расширения понятия «чрезвычайная ситуация», необходимости обязательной регистрации постановлений главного санитарного врача Республики Казахстан в органах юстиции, предметной квалификации административного правонарушения, совершаемого правонарушителем, исходя из причинно-следственной связи проступка и диспозиции статьи особенной части Кодекса Республики Казахстан «Об административных правонарушениях».
Ключевые слова: Конституция; Кодекс РК «О здоровье народа и системе здравоохранения»; Кодекс РК «Об административных правонарушениях»; Закон «О чрезвычайном положении»; Закон «О правовых актах»; правовой статус главного санитарного врача; штрафные санкции Республики Казахстан, Российской Федерации и стран дальнего зарубежья; определение расширенного понятия «чрезвычайная ситуация»; акты управления должностных лиц уполномоченных органов.

Введение
В любом государстве в условиях введения чрезвычайного положения возникают определенные правовые коллизии в системе правовых коммуникаций между государством и обществом.
Для понимания смысла возникновения определенных нестыковок в системе правовых коммуникаций деятельности государственных органов и его влияния на правовое сознание населения, остановлюсь на анализе некоторых правовых актов, принятых в 2020 году, в их числе актов управления, относящихся к сфере предупреждения последствий пандемии в Казахстане.

Основные положения
Доводы и обстоятельства, изложенные в настоящей статье, представляют собой обоснование отдельных идей и положений, явившихся закономерным результатом исследовательской деятельности авторов в рамках изучения предмета исследования. Так, ограничение прав и свобод человека, гарантированных Конституцией, в интересах государства и нации в период пандемии коронавирусной инфекции COVID-19, представляется авторами возможным лишь при строгом соблюдении действующих принципов и идей правового регулирования в демократическом государстве. Превышение полномочий отдельными должностными лицами, равно как и административно-правовое регулирование, сопряженное с властными манипуляциями вне норм действующего законодательства, даже и обоснованное общегосударственной необходимостью, недопустимо.

Материалы и методы
В качестве основных материалов, использованных при проведении научного исследования и разработки настоящей работы, были использованы нормативные правовые акты Республики Казахстан и зарубежных стран, имеющие прямое или косвенное влияние на объект исследования: Конституция РК, конституционные законы, указы Президента, законы, постановления и др. акты. Кроме того, в качестве материалов авторским коллективом для научной полноты исследования подверглись обзору и анализу результаты научной работы отечественных исследователей и зарубежных специалистов в аналогичной или смежной сфере юридических интересов.
Основополагающими методами проведения исследования выступили анализ и синтез, как наиболее универсальные способы познания окружающей действительности, в своем методологическом единстве предоставляющие возможность полного и всестороннего знания о предмете исследования – административно-правовых аспектах пандемии коронавирусной инфекции COVID-19 в Казахстане. Необходимость исследования опыта стран ближнего и дальнего зарубежья в области предмета исследования обусловило применение сравнительно-правового метода.

Результаты исследования

1. Конституция как гарант защиты прав и свобод человека,
здоровья и нравственности населения
Прямое действие основного закона Республики Казахстан предполагает возможность использования субъектами норм Конституции посредством применения управомочивающих норм, которые закрепляют за субъектами права осуществлять те или иные действия, а также реализовывать предоставленные им определённые полномочия.1
Однако, в условиях коронавирусной инфекции COVID-19 государство столкнулось с фактической необходимостью ограничения прав и свобод человека, гарантированных Конституцией, посредством осуществления правомочий, установленных законодательством Республики, предоставляющих возможность ограничения таких прав и свобод в интересах государства и нации. Собственность, иные вещные права, свобода предпринимательства, право на условия труда, на свободное передвижение – вот неполный список гарантированных Конституцией прав и свобод в той или иной мере подвергнутых ограничению государством в период коронавирусной инфекции.
Для понимания и уяснения возникающих в процессе правоприменительной деятельности государственных органов коллизий, обусловленных соотношением отдельных правомочий государственных органов и правовой природы лимитации прав и свобод человека, проведем анализ содержания некоторых правовых актов, в их числе: актов управления, относящихся к сфере предупреждения и пресечения последствий пандемии в Казахстане.
Действующее законодательство предусматривает систему нормативных правовых актов, обеспечивающих правовое регулирование в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения граждан Республики Казахстан. К ним относятся: Кодекс РК «О здоровье народа и системе здравоохранения», Кодекс РК «Об административных правонарушениях», Закон «О чрезвычайном положении», Закон «О национальной безопасности Республики Казахстан», Приказ Министра национальной экономики Республики Казахстан «Об утверждении Перечня инфекционных заболеваний, при угрозе возникновения и распространения которых вводятся ограничительные мероприятия, в том числе карантин», постановление Главного государственного санитарного врача Республики Казахстан «О дальнейшем усилении мер по предупреждению заболеваний коронавирусной инфекцией среди населения Республики Казахстан» и ряд других правовых актов.
Президент Республики Казахстан в соответствии с пунктом 16) статьи 44 Конституции «в случае, когда …, безопасность ее граждан находятся под серьезной и непосредственной угрозой … принимает меры, …, включая введение на всей территории Казахстана и в отдельных его местностях чрезвычайного положения…».2
Таким образом, Глава государства в соответствии с конституционными полномочиями является гарантом обеспечения безопасности граждан, в том числе в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения и охраны общественного здоровья.

2. Правовое регулирование введения
чрезвычайного положения в Казахстане
Указами Президента в целях защиты жизни и здоровья граждан с 16 марта 2020 года до 11 мая 2020 года на всей территории Республики Казахстан было введено чрезвычайное положение в связи с объявлением Всемирной организацией здравоохранения коронавирусной инфекции COVID-19 – пандемией.3
В соответствии с пунктом 5) статьи 1 Закона «О чрезвычайном положении» (далее – Закон) чрезвычайное положение представляет собой временную меру, применяемую исключительно в интересах обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Республики Казахстан, и особый правовой режим деятельности государственных органов, организаций, допускающий установление отдельных ограничений прав и свобод граждан, иностранцев и лиц без гражданства, а также прав юридических лиц и возлагающий на них дополнительные обязанности.
В соответствии со статьей 39 Конституции «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты…, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения».
На основании подпункта 1) пункта 1 ст. 11 Закона в целях незамедлительного решения вопросов и проведения мероприятий по ликвидации обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, Указом Президента Республики Казахстан «О введении чрезвычайного положения в Республике Казахстан» от 15 марта 2020 года № 285 на всей территории Казахстана в целях защиты жизни и здоровья граждан было введено чрезвычайное положение.
В соответствии с пунктом 2 данного указа была создана Государственная комиссия по обеспечению режима чрезвычайного положения с наделением ее полномочиями, предусмотренными Законом Республики Казахстан «О чрезвычайном положении».4
Аналогичные методы административно-нормативного регулирования применяются в иностранных государствах. К примеру, «Премьер-министр Австралии учредил Национальную координационную комиссию COVID-19 в качестве стратегического консультативного органа для национального реагирования на пандемию: ее члены проводили консультации по вопросам государственно-частного партнерства и координации для смягчения социальных и экономических последствий пандемии».5
В соответствии со статьей 37 Кодекса «О здоровье народа и системе здравоохранения» (далее – Кодекс о здоровье населения), государственный контроль и надзор в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения проводится должностными лицами, а именно главным государственным санитарным врачом Республики Казахстан и (или) его заместителями; главными государственными санитарными врачами соответствующих административно-территориальных единиц (на транспорте), их заместителями, определяемые руководителем государственного органа в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения; специалистами государственного органа в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения; главными государственными санитарными врачами и их заместителями, руководителями и специалистами структурных подразделений Министерства обороны Республики Казахстан, органов национальной безопасности и внутренних дел, ведомствами Управления делами Президента Республики Казахстан, осуществляющих деятельность в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения.6
Главные санитарные врачи наделены особыми полномочиями, в том числе по изданию постановлений о введении ограничительных мероприятий для борьбы с распространением коронавирусной инфекции COVID-19, обязательных для исполнения всеми субъектами на территории Казахстана. Правовая сфера действия подобных постановлений, однако, вызывает определенные сомнения, поскольку де-факто объем ограничения гарантированных Конституцией прав и свобод человека определяется не законами, как того требует ст. 39 Конституции, а именно постановлениями главных санитарных врачей. В качестве примера следует привести одно из наиболее ярко выраженных ограничений – запрет на осуществление определенных видов предпринимательской деятельности, затрагивающий свободу предпринимательства, право пользования имуществом и иные гарантированные права и свободы. Насколько подобная правоприменительная деятельность отвечает требованиям законодательства и юридической техники, остаётся открытым вопросом, ответ на который нам еще предстоит дать.
Учитывая складывающуюся неблагоприятную обстановку в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения,7 Министерство здравоохранения реорганизовало Комитет контроля качества и безопасности товаров и услуг и выделило отдельное ведомство в виде Службы санитарного медицинского контроля. Однако, в результате отсутствия в Службе санитарного медицинского контроля уполномоченного органа, по нашему мнению, опытных юристов-практиков, началась чехарда по скоротечному принятию постановлений, зачастую содержащих в себе комплекс ограничений прав и свобод граждан, иностранцев и лиц без гражданства, а также прав юридических лиц, не стыкующийся с действующим законодательством в период карантина. Применение положений постановлений главных санитарных врачей уполномоченными государственными органами и их должностными лицами зачастую приводили к возникновению правовых коллизий с нормами действующего законодательства. Так, в рамках законодательно установленных полномочий, главный государственный санитарный врач РК с 6 января 2020 года8 начал в оперативном порядке издавать постановления, связанные с усилением мер по недопущению завоза и распространения коронавирусной инфекции в Республике Казахстан, которые потом сразу отменялись.9

Правовые коллизии в правоприменительной деятельности уполномоченных государственных органов
Говоря о правовых коллизиях, следует отметить, что 12 марта 2020 года главный государственный санитарный врач Республики Казахстан издал постановление «Об усилении мер по недопущению завоза и распространения коронавирусной инфекции в Республике Казахстан на период пандемии». При этом привязка правовых актов, имеющих прямое отношение к реализации указанных мер на момент принятия постановления, не получает своего закрепления в нем.
16 марта 2020 года издается следующее постановление главного государственного санитарного врача Республики Казахстан «О мерах по обеспечению безопасности населения Республики Казахстан в соответствии с Указом Президента Республики Казахстан «О введении чрезвычайного положения в РК», в котором ставятся на утрату 10 постановлений, изданных по тематике коронавирусной инфекции за период с 6 января по 14 марта 2020 года.
Важно отметить, что постановления главных санитарных врачей не проходили регистрацию в органах юстиции, хотя положения, закрепляемые в них, имеют прямое отношение к ограничению законных интересов физических и юридических лиц. В этой связи представляется целесообразным предусмотреть обязательную регистрацию постановлений главных санитарных врачей в Министерстве юстиции и его территориальных подразделениях.
В соответствии со статей 38 Кодекса о здоровье населения, определяющей круг прав должностных лиц при осуществлении государственного контроля и надзора в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, для принятия решения по результатам государственного контроля и надзора в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения в зависимости от установленных нарушений нормативных правовых актов в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения указанными должностными лицами издается ряд актов в виде: актов о результатах проверки; предписаний об устранении нарушений требований нормативных правовых актов в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения; постановлений главных государственных санитарных врачей.
При этом принимаемые постановления главных государственных санитарных врачей направлены на регулирование общественных отношений, связанных с:
- проведением санитарно-противоэпидемических и санитарно-профилактических мероприятий;
- временным отстранением от работы физических лиц;
- запрещением ввоза, производства, применения и реализации продукции, оказывающей вредное воздействие на здоровье человека, предназначенной для использования и применения населением, а также в предпринимательской и (или) иной деятельности;
- запрещением производства, применения и реализации новых видов сырья, продукции, химических веществ, технологического оборудования, механизмов, процессов, инструментария в случае признания их опасными для жизни и здоровья людей и среды обитания;
- приостановлением действия разрешительного документа в области здравоохранения;
- приостановлением деятельности или отдельных видов деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица в соответствии с законами Республики Казахстан;
- введением ограничительных мероприятий, в том числе карантина, на соответствующих административно-территориальных единицах (на отдельных объектах).10
Однако наличием только этих норм законодательства отрегулировать процесс соблюдения гражданами законодательства в период введения карантина оказалось весьма сложным.
Как видно из содержания кодифицированного акта, среди предметной направленности принимаемых актов главного санитарного врача РК нет актов управления, относящихся к обязательности ношения масок в общественных местах, а предусматривается только введение ограничительных мероприятий.
В результате исследований российских ученых Карпова Э.Б., Николаева Е.А., Удалова В.А., проведенных в апреле 2020 года «причины несоблюдения режима самоизоляции объясняются через аналогичные смысловые единицы, однако отмечаются некоторые особенности. Так, встречается недоверие информации из СМИ («новости – это бред», «не нашла подтверждения, что режим самоизоляции необходим и эффективен», «не верю в эффективность режима»), личные убеждения («я не в группе риска, меня это не касается», «тому, кому надо умереть, умрет», «гулять необходимо, чтобы был хороший иммунитет», «от судьбы не убежишь»), обращение к потребностям («тяжело сидеть дома», «прогулка до дальнего магазина – необходимое развлечение; желание встретиться с любовником раз в неделю», «полная изоляция плохо влияет на мое психическое здоровье», «потребность в движении и свежем воздухе»).11
Данный анализ российских ученых подтверждает, что социальные нормы выступают основными проводниками влияния и воздействия общественных отношений на сознание граждан. Включение человека в систему общественных отношений обеспечивается как за счет усвоения и реализации в его поведении социальных норм, предписываемых ему как к представителю той или иной группы в структуре общества, так и за счет формирования самим индивидом, усваивающим социально-нормативный способ организации деятельности, собственно, личностных норм, с помощью которых человек предписывает себе определенную позицию, формы поведения и отношений.
В процессах деятельности, общения и взаимодействия в обществе и группах у гражданина вырабатывается нормативно-ценностная система – важнейший психологический компонент внутреннего мира личности, интегративная система внутренних регуляторов поведения человека. Формирование этой системы – это основное направление социального развития личности, как специфического в правовом сознании процесса становления гражданина.
Следует учитывать, что направленность социального поведения личности в значительной степени определяются такими социальными регуляторами, как социальные нормы. Если поведение гражданина не соответствует социальным нормам, такое поведение личности считается девиантным, а к самой личности государство применяет соответствующие правовые санкции.12
В соответствии с подпунктом 9) пункта 8 ранее действовавших Правил осуществления ограничительных мероприятий, в том числе карантина, на территории Республики Казахстан, ограничительные мероприятия, в том числе карантин, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний, включают в себя применение мер личной и коллективной профилактики инфекционных заболеваний (разобщение, социальная дистанция, самоизоляция, использование средств индивидуальной защиты и дезинфицирующих средств).13
Так подпунктом 9) пункта 10 Приказа Министра здравоохранения Республики Казахстан «О некоторых вопросах организации и проведения санитарно-противоэпидемических и санитарно-профилактических мероприятий» определено, что «ношение медицинских или тканевых масок в общественных местах на открытом воздухе является обязательным, за исключением детей в возрасте до пяти лет и лиц, занимающихся индивидуальными, групповыми занятиями спортом не более 5 человек при соблюдении социальной дистанции».14
Мы видим также правовой пробел и в отсутствии корреспондирующих норм Кодекса «О здоровье населения» и Кодекса РК «Об административных правонарушениях» (далее – КоАП РК) в части определения ответственности за не соблюдение карантинных мер в период пандемии.
Вышеуказанные не стыковки в правовом режиме регулирования общественных отношений в период карантина вызывают элементы правового нигилизма, выраженного в категорическом отказе ношения масок, непонимания со стороны населения действий государственных органов по обеспечению соблюдения карантинных мер в период заболеваний коронавирусной инфекцией в Республике Казахстан.
В соответствии с подпунктом 22) пункта 1 статьи 15 Закона «О национальной безопасности» уполномоченный орган в области здравоохранения обеспечивает охрану здоровья населения, защиту от распространения особо опасных и карантинных инфекционных заболеваний, удовлетворение потребностей граждан в эффективных, качественных и доступных лекарственных средствах.15
В этой связи, для правовой регламентации обязательности соблюдения ограничений в период пандемии и других обстоятельств, угрожающих национальной безопасности представляется целесообразным пункт 1) статьи 1 Закона «О чрезвычайном положении» изложить в новой редакции:
«1) Чрезвычайная ситуация – это обстановка вызванная обстоятельствами, угрожающими национальной безопасности на определённой территории, в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, причинение вреда здоровью или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
Это в свою очередь позволит также определить наличие или отсутствие правовой ответственности нарушителей санитарно-эпидемиологического режима, в том числе как не соблюдение обязательности ношения масок в общественных местах.
По мнению российских ученых «в настоящее время весьма актуальной и требующей дополнительного исследования является проблема административной ответственности в период пандемии Коронавируса, поскольку нормы административного права систематически меняются».16
Отсутствие четко регламентированных правовых привязок в части административной ответственности за несоблюдение санитарно-эпидемиологических правил не позволяет правильно квалифицировать составы административного правонарушения по пресечению заражения коронавирусной инфекцией среди населения, толкает граждан сегодня к не соблюдению введенной процедуры обязательности ношения масок. Соответственно государство, в соответствии с действующим законодательством, к лицам, нарушающим данное правило поведение, применяет меры административного принуждения. Правовой нигилизм населения усиливается также за счет дачи не вполне правомерных поручений должностными лицами территориальных органов.
Так, в ряде случаев, должностными лицами территориальных подразделений уполномоченных органов были превышены должностные полномочия при правовом регулировании вопросов профилактики пандемии. К примеру: руководитель ликвидации чрезвычайной ситуации по городу Нур-Султан и начальник оперативного штаба по предотвращению распространения коронавирусной инфекции по городу Нур-Султан своим решением утвердили «Дополнение к решению 19 марта 2019 года № 01 «О мерах по недопущению распространения коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории города Нур-Султан» от 26 марта 2020 года № 4.17 Указанные руководители в своем коллегиальном решении, в подпункте 4) пункта 7 дают письменное поручение руководителю Департамента полиции города Нур-Султан ввести наказание за нарушение требований, предъявляемых к лицам, помещенным под карантин. То есть, в обход Парламента и действующих норм Кодекса РК об административных правонарушениях требуют их лично предусмотреть, а именно разработать и применять меры административной ответственности за нарушение Правил санитарно-эпидемиологического состояния.

3. Сравнительно-правовой анализ
норм кодекса РК об административных правонарушениях
В КоАП РК предусмотрена статья 425 «Нарушение требований законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также гигиенических нормативов», предусматривающая применение к правонарушителям мер административной ответственности.
Так, нарушение требований законодательства Республики Казахстан в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также гигиенических нормативов, технических регламентов, не повлекшее причинение вреда здоровью человека, влечет штраф на физических лиц в размере тридцати, на должностных лиц, субъектов малого предпринимательства или некоммерческие организации – в размере двухсот тридцати, на субъектов среднего предпринимательства – в размере трехсот десяти, на субъектов крупного предпринимательства – в размере тысячи шестисот месячных расчетных показателей. Часть вторая указанной статьи предусматривает, что «действие (бездействие), предусмотренное частью первой настоящей статьи, повлекшее причинение вреда здоровью человека, если это действие (бездействие) не содержит признаков уголовно наказуемого деяния, влечет штраф на физических лиц в размере двухсот, на должностных лиц, субъектов малого предпринимательства или некоммерческие организации – в размере четырехсот шестидесяти, на субъектов среднего предпринимательства – в размере шестисот двадцати, на субъектов крупного предпринимательства – в размере двух тысяч месячных расчетных показателей, с приостановлением деятельности либо без такового, с конфискацией продукции или без такового».18
Согласно диспозиции данной статьи КоАП РК административная ответственность предусмотрена за нарушение требований законодательства Республики Казахстан в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также гигиенических нормативов, технических регламентов, не повлекшее причинение вреда здоровью человека. При действиях (бездействии) повлекших причинение вреда здоровью человека, если это действие (бездействие) не содержит признаков уголовно наказуемого деяния применяется более строгое административное взыскание.
В соответствии со статьей 701 КоАП РК государственные органы, осуществляющие контроль и надзор в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью первой статьи 425 Кодекса.
В соответствии со статьей 804 КоАП РК к должностным лицам, имеющим право составлять протоколы об административных правонарушениях по части 2 статьи 425 КоАП РК относятся должностные лица: государственного органа в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, органов государственных доходов, службы государственной охраны Республики Казахстан при проведении охранных мероприятий.
На основании статьи 702 КоАП РК структурные подразделения органов внутренних дел, Комитета национальной безопасности Республики Казахстан и Министерства обороны Республики Казахстан, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический контроль и надзор, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных также частью первой статьи 425 КоАП РК о нарушениях санитарных правил и гигиенических нормативов на объектах соответственно: подведомственных указанным субъектам. В соответствии со статей 720 КоАП РК органы государственных доходов также рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью первой статьи 425 КоАП РК.
Такая практика применения статьи 425 КоАП РК при привлечение к административной ответственности за невыполнение предписания главного санитарного врача об обязательности ношения масок в общественных местах при карантине является не вполне правильной.
По нашему мнению, действия правонарушителей, не соблюдающих режим ношения медицинских или тканевых масок в общественных местах на открытом воздухе, должны быть квалифицированы по части 3 статьи 462 КоАП РК, то есть как невыполнение или ненадлежащее выполнение законных требований или предписаний, представлений, постановлений, выданных органами государственного контроля и надзора (должностных лиц), должностными лицами государственных органов в пределах их компетенции.
При этом, целесообразно снижение размера штрафа по части 3 статьи 462 КоАП РК для физических лиц с 5 месячных расчетных показателей (далее – МРП) до одного МРП.

4. Опыт зарубежных стран в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения
Несмотря на беспрецедентные меры, предпринятые Правительством КНР — изоляция города Ухань, запрет въезда и выезда на территорию провинции, введение комендантского часа и иных ограничительных мер, распространение вируса предотвратить не удалось: уже в январе 2020 года первые случаи короновируса были отмечены на территории Российской Федерации, появились заболевшие в странах Европы, Азии и США.19
Российская Федерация.
В апреле 2020 года были приняты законодательные меры по ужесточению административной ответственности за нарушение санитарных правил, совершенное в период режима черезвычайной ситуации или при возникновении угрозы распространения опасного заболевания, или во время ограничительных мероприятий (карантина).
Так, статья 6.3. Кодекса РФ «Об административных правонарушениях» предусматривает ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а именно: нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в нарушении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий за которое предусмотрено предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от ста до пятисот рублей; на должностных лиц – от пятисот до одной тысячи рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, – от пятисот до одной тысячи рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц – от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.20
«Введенные на территории Российской Федерации меры, связанные с ограничением прав и свобод граждан в условиях пандемии коронавируса, в целом, на наш взгляд, соответствуют сложившейся сложной ситуации, возникшей вследствие массового распространения указанного заболевания, представляющего объективную опасность и угрозу для населения страны.
Установленные ограничения, включающие, в частности, ограничение свободы передвижения, являются соразмерными тем целям, ради которых данные ограничительные меры были введены, а также – пропорциональными возникшей проблеме и законными. Также, очевидно, что в условиях различной санитарно-эпидемиологической обстановки, складывающейся в разных регионах нашей страны, не может быть единого подхода к ограничению прав и свобод человека, введению соответствующих ограничительных мер в отдельных регионах России».21
«Правовые способы противодействия распространению опасных инфекционных заболеваний в нашей стране на данный момент далеки от совершенства, а правоприменители оказались не готовы к оперативным изменениям правовых норм. Существуют проблемы неоднозначного толкования существующих режимов ограничений, частичная несогласованность в действиях федерального центра и субъектов, и, как следствие, возникает много проблем при применении мер ответственности, что может привести к гораздо более неприятным социальным последствиям, чем потенциально опасная, но вовремя остановленная эпидемия».22
Германия.
Все федеральные земли Германии предписывают носить маски в общественных местах и на транспорте. В некоторых регионах страны нарушителям грозит крупный штраф в размере до нескольких тысяч евро. Одной из причин введения «масочного режима» по всей стране стал положительный опыт немецкого города Йена, который первым в Германии обязал население носить защитные маски. Власти города утверждают, что им удалось добиться значительного успеха в борьбе с коронавирусом после внедрения новых правил.23
Испания.
Правительство Испании одобрило меры, регулирующие жизнь в стране после отмены режима чрезвычайного положения 21 июня. К основным положениям декрета относится бессрочное требование по ношению защитных масок в общественных местах. Маски нужно носить в закрытых помещениях и на открытом воздухе, если нет возможности обеспечить социальную дистанцию в 1,5 метра. За нарушение этого правила предусмотрен штраф в размере 100 евро.24
Франция.
Во Франции носить маску обязательно на всех видах общественного транспорта, включая такси. Нарушителям грозит штраф в размере 135 евро.25
Нидерланды.
Соблюдать дистанцию в 1,5 метра и носить маски в общественном транспорте предписано также в Нидерландах. Всем, кто не будет соблюдать правила, грозит штраф в размере 400 и 90 евро соответственно. За отсутствие маски пассажир общественного транспорта в Бельгии будет оштрафован на 250 евро. Ношение маски также обязательно в закрытых помещениях, где невозможно обеспечить социальную дистанцию в 1,5 метра.26
Австрия.
В Австрии ношение масок обязательно в общественном транспорте, в аптеках, больницах и в сфере предоставления услуг, где нельзя соблюсти минимальную дистанцию, как, например, в парикмахерской. Нарушители закона могут получить штраф до 3,6 тысяч евро. Для компаний, которые не соблюдают новые правила, возможно наказание в размере до 30 тысяч евро.
Несоблюдение дистанции в один метр влечет за собой штраф в размере 100 евро, сообщает Kurier. Если вы не наденете маску – или не наденете маску, которая должным образом не закрывает рот и нос, – это может повлечь за собой штраф в размере 50 евро.
Любой, кто игнорирует карантинные приказы в соответствии с законом об эпидемиях, должен будет заплатить 150 евро. Несоблюдение правительственного комендантского часа с 8 вечера до 6 утра также повлечет за собой штраф в размере 150 евро.
Несоблюдение дистанции в автопарках или такси повлечет за собой штраф в размере 100 евро. Эта мера, неофициально известная как "правило двух человек", запрещает более чем двум людям сидеть рядом друг с другом в автомобиле-если только они не происходят из одного дома.27
Штраф в размере 300 евро будет взиматься с организаторов мероприятий или владельцев бизнеса, которые превышают максимальное количество людей на своих площадках. Рецидивисты могут быть оштрафованы на сумму до 500 евро. Любой, кто нарушит карантин, может быть оштрафован на сумму до 1450 евро, а также возможны тюремные сроки.
Наконец, хотя люди в возрасте до 18 лет также могут быть оштрафованы, взимаемые штрафы составляют половину от перечисленных выше сумм.
Польша.
Маски до сих пор обязательны в Польше при поездках на общественном транспорте, в магазинах, парикмахерских и религиозных учреждениях. Безмасочных клиентов польская полиция может оштрафовать на 500 злотых (около 110 евро).28
Пандемия коронавируса имеет ряд негативных последствий социально-экономического характера, включающих приостановление деятельности ряда предприятий и организаций, сокращение доходов граждан, рост уровня безработицы и т. д.29
По мнению Л.А. Пожаровой, Н.А. Косолаповой, к которым очень сложно не присоединится, «признавая, что действия по борьбе с пандемией COVID-19 являются срочными и необходимыми, государство должно обеспечивать соблюдение международных и национальных обязательств в области прав человека в ответ на возникшие обстоятельства, а также принимать во внимание уязвимость конкретных групп населения, включая инвалидов, пожилых людей, иммигрантов и лиц без гражданства. Для достижения этой цели разработка, реализация и оценка мер, принимаемых государством, должны проводиться с участием граждан и общественных объединений, представляющих интересы отдельных социальных групп… для преодоления данного кризиса необходимо, чтобы государственные органы сохраняли «прозрачность» в своей работе, выполняли возложенные на них обязательства, предоставляли возможность подлинного участия граждан в жизни страны и гарантировали реализацию прав и свобод человека и гражданина.30

Обсуждение
Работа авторов показала практическую и теоретическую значимость исследований в сфере административно-правовых аспектов регулирования общественных отношений в реалиях пандемии коронавирусной инфекции COVID-19 как на территории Казахстана, так и во всем современном мире. Подходы, применяемые организациями и должностными лицами, наделенными полномочиями государственной власти, за редким исключением, представляют собой схожие методы воздействия на социум регулятивного, запретительного и наказующего характера, отличия которых от государства к государству в мире варьируются на основе экономического, политического, религиозного и иных факторов.
Однако, несмотря на действительную либо абстрактную эффективность применяемых государством административно-правовых методов воздействия на общество, верховенство закона должно быть неоспоримым. Авторами была предпринята попытка осмысления гражданских прав и свобод, статуса физических и юридических лиц, повсеместное ограничение которых является обыденной реальностью сегодняшнего дня. В связи с этим, считается обоснованной необходимость совершенствования законодательства Республики Казахстан в сфере регулирования режима чрезвычайного положения, определенных правовых институтов административного права и государственного управления.
Чрезвычайно сложные условия 2020 года «вскрыли» определенную дезорганизованность, правовую неуверенность должностных лиц в процессе необходимости принятия оперативных решений в виде постановлений главных санитарных врачей по территориальным подразделениям Министерства здравоохранения в областях Казахстана. С другой стороны, и это важно отметить, роль Президента К. К. Токаева, как кризис-менеджера государственного масштаба, позволила государственным органам пересмотреть подходы в своей работе и значительно отрегулировать процесс правоприменения в условиях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Заключение
С учетом общих признаков правонарушений, связи между их видами, а также системы правовых норм, определяющих, какие деяния квалифицируются в качестве правонарушений и установленной ответственности за их совершение на примере статей 425 и 462 КоАП РК, а также в результате анализа правового опыта зарубежных стран, возникает вопрос о возможности рассматривать совокупность всех правонарушений, как единой сложной системы.
Таким образом, в настоящий период времени вопрос о действующих санитарных правилах и гигиенических нормативах, а также санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятиях является весьма важным в правовом понимании их смысла и правильного законодательного оформления. Такое же понимание в части административной ответственности и у российских ученых: «административные нормы, введённые в целях борьбы с пандемией, имеют проблемы в определении субъективной стороны правонарушения, а также в установлении субъекта правонарушения. Соответственно, пока эти проблемы не будут устранены, административную ответственность нельзя считать эффективным методом борьбы с пандемией. Это лишь вызывает рост недовольства среди граждан, а также подрывает доверие к государственной власти.31
Какие выводы следуют из содержания обсуждаемой тематики по реализации режима соблюдения карантина на период официального объявления коронавирусной инфекции COVID-19 пандемии в Казахстане:
1. Необходима законодательная привязка принимаемых актов управления к действующим нормативным правовым актам Казахстана в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
2. Требуется законодательно определиться с правовым статусом постановлений государственного санитарного врача Республики Казахстан и их обязательной регистрации в органах юстиции в соответствии с законом РК «О правовых актах», так как они напрямую затрагивают права и законные интересы физических и юридических лиц в Казахстане.
3. Изложить пункт 1) статьи 1 Закона «О чрезвычайном положении» в следующей редакции:
«1) Чрезвычайная ситуация – это обстановка вызванная обстоятельствами, угрожающими национальной безопасности на определённой территории, в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, причинение вреда здоровью или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
4. Предлагается снижение размера штрафа для физических лиц по части 3 статьи 462 КоАП РК для физических лиц с 5 до одного месячного расчетного показателя, за невыполнение или ненадлежащее выполнение постановлений должностных лиц уполномоченных органов.

М.И. Жумагулов: «Қазақстандағы COVID-19 коронавирустық инфекциясы пандемиясы: әкімшілік-құқықтық аспектілері».
Коронавирустық инфекция COVID-19 таралу кезеңіндегі Қазақстан халқының санитарлық-эпидемиологиялық салауаттылығы саласындағы қоғамдық қатынастарды әкімшілік-құқықтық реттеу механизмін зерттеудің маңыздылығы мақала тақырыбының өзектілігін айқындайды. Мақаланың негізгі мақсаты – Қазақстанда төтенше жағдай режимін енгізу кезеңінде заңнаманы қолданудың құқықтық алгоритмін, азаматтардың коронавирустық инфекцияны жұқтырудың алдын-алу бойынша карантиндік шаралардың сақталуын талдау. Ғылыми жаңалығы Қазақстан Республикасы азаматтарының санитарлық-эпидемиологиялық салауаттылығы саласындағы шектеу шараларын қолданудың қалыптасқан тәжірибесін қарастыру қажеттілігімен анықталады. Мақалада халықтың коронавирустық инфекцияны жұқтыру фактілерінің алдын алу үшін ұлттық және шетелдік заңнаманың нормаларына салыстырмалы құқықтық талдау қолданылады. Жұмыста республиканың және Нұр-Сұлтан қаласының бас санитарлық дәрігерлерінің шешімдерін жариялау мен қолданудан туындайтын құқықтық қайшылықтар анықталған. Мақалада халықтың санитарлық-эпидемиологиялық салауаттылығын қамтамасыз ету саласындағы талаптарды бұзғаны үшін жауапкершілік қарастырылған Қазақстан мен Ресей Федерациясының әкімшілік құқық бұзушылық кодекстері нормаларының мазмұны ашылады. Алыс шет елдердің (Германия, Испания, Франция, Нидерланды, Австрия, Польша) заңнамасына сәйкес бетперде кию міндетін бұзғаны үшін айыппұлдардың мөлшері келтірілген. Зерттеудің қорытындылары ретінде «төтенше жағдай туралы» заңның 1-бабының «төтенше жағдай» ұғымын кеңейту бөлігінде өзгерістер енгізу, оның ішінде Қазақстан Республикасының бас санитарлық дәрігерінің қаулыларын міндеті тіркеу, ҚР Әкімшілік кодексінің арнайы бөлімі баптың диспозициясы мен құқық бұзушылықтың себеп-салдарына қатысты құқықбұзушының әрекетін нақты жіктеу қажеттілігі ұсыналады.
Түйін сөздер: Конституция, Қазақстан Республикасының «Адамдардың денсаулығы және денсаулық сақтау жүйесі туралы» кодексі, ҚР «Әкімшілік құқық бұзушылықтар туралы» кодексі, «Төтенше жағдай туралы» заң, «Құқықтық актілер туралы» заң, бас санитарлық дәрігердің құқықтық мәртебесі, Қазақстан Республикасының, Ресей Федарациясының және алыс шетелдердің айыппұлдық шектеулері, кеңейтілген «төтенше жағдай» ұғымын анықтау, уәкілетті органдар мен лауазымды адамдардың басқару актілері.

M.I. Zhumagulov: «COVID-19 coronavirus pandemic in Kazakhstan: administrative and legal aspects».
The importance of the research on the mechanism of administrative and legal regulation of public relations in the field of sanitary and epidemiological welfare of the population of Kazakhstan during the period of infection with COVID-19 coronavirus infection is justified by the relevance of the article. The main purpose of the article is to analyze the legal algorithm for applying the legislation during the state of emergency in Kazakhstan, compliance with quarantine measures to prevent infection of citizens with coronavirus infection. Scientific novelty is determined by the need to consider the current practice of applying restrictive measures in the field of sanitary and epidemiological welfare of the population of citizens of the Republic of Kazakhstan. The article uses a comparative legal analysis of the norms of national and foreign legislation on the prevention of cases of infection with coronavirus infection by the population. The paper reveals the legal conflicts that arise when issuing and applying the decisions of the chief sanitary doctors of the Republic and the city of Nur-Sultan. The article reveals the content of the norms of the codes of administrative offenses of Kazakhstan and the Russian Federation, which provide for liability for violation of requirements in the field of ensuring the sanitary and epidemiological welfare of the population. The amounts of penalties for violation of the mandatory wearing of masks in accordance with the legislation of foreign countries (Germany, Spain, France, the Netherlands, Austria, Poland) are given. The conclusions of the research are the proposed changes to paragraph 1 of article 1 of the Law "On emergency situation" in terms of expanding the concept of "emergency", compulsory registration of resolutions of the chief sanitary doctor of the Republic of Kazakhstan in the organs of justice, subject of qualification of administrative offences committed by the offender on the basis of the causal relationship of the misconduct and the provisions of article of the special part of the CAO.
Keyword: The Constitution, the Code of RK "On health of nation and healthcare system", the Code of RK " Of Administrative Offences", the Law "On emergency situation", the Law "On legal acts", the legal status of the chief sanitary doctor, the penalties of the Republic of Kazakhstan, the Russian Federation and foreign countries, the definition extended the concept of "emergency", the acts of management of authorised bodies and officials.

Список литературы

1. Абдрасулов Е.Б., Бажай Х., Абдрасулова А.Е. Действие Конституции Республики Казахстан: правовое, ценностное и функциональное содержание// Вестник Института законодательства и правовой информации РК 2020, № 6 (63) – С. 57-67.
2. Бандурин А.П., Самыгин П.С., Сизова Н.М. Проблемы защиты конституционных прав и свобод граждан России в период пандемии // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. № 6, 2020. – С. 75-79.
3. Волошина К.А., Сапко А.В., Счастных Ю.А., Лугина Я.С. Административная ответственность как метод борьбы с распространением коронавирусной инфекции // Сборник статей XXVII Международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы права, экономики и управления». Пенза, 2020. – С. 243-246.
4. Гарипова А.Р. Административная ответственность граждан в период режима самоизоляции // Сборник научных статей по итогам работы четвертого круглого стола со Всероссийским и международным участием «Юридическая наука в XXI веке: актуальные проблемы и перспективы их решений (29-30 апреля 2020 г.). Часть 1. – С. 21-22.
5. Жумагулов М.И., Калюжный А.А. Психологические аспекты реализации правовых норм // Сборник публикаций Международного конгресса: «Социальная психология XXI столетия». Том 1 / Под общей редакцией профессора Козлова В.В. Ярославль, 2002. – С. 273-276.
6. Карпова Э.Б., Николаева Е.А., Удалова В.А. Исполнение самоизоляционных мер в период пандемии COVID-19 в контексте социальной ответственности личности // Вестник Омского университета. Серия «Психология». 2020. № 4. – С. 42-46.
7. Кошлыкова Ю.А., Муравьева Е.В., Степанов К.В., Фролова Е.Ю. Правовые проблемы применения мер противодействия распространению инфекции в условиях пандемии // «Современные проблемы экономики, права и бизнеса посткоронавирусного кризиса». Сборник научных трудов Международной научно-практической онлайн-конференции. 2020. – С. 63-73.
8. Пожарова Л.А., Косолапова Н.А. Государство и права человека: проблемы ограничений в условиях пандемии // «Правовая Парадигма» (Legal Concept), том 19, № 3, 2020. – С. 41-46.
9. Попов М.Ю., Самыгин П.С., Самыгин С.И. К дискуссии об ограничении прав и свобод человека в условиях пандемии // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. № 4, 2020. – С. 143-147.
10. Скоробогатых Н.С. Коронавирус в Австралии // Юго-восточная Азия: Актуальные проблемы развития 2020. Том II, № 2 (47). – С. 102-130.
11. Скурту И.Г., Маммадалиева С. Р.К вопросу об обеспечении защиты прав и свобод граждан в условиях пандемии // Молодой ученый. № 39 (329), Сентябрь 2020 г. – С. 157-159.

References (transliterated):

1. Abdrasulov E.B., Bazhaj H., Abdrasulova A.E. Dejstvie Konstitucii Respubliki Kazahstan: pravovoe, cennostnoe i funkcional'noe soderzhanie// Vestnik Instituta zakonodatel'stva i pravovoj informacii RK 2020, № 6 (63) – S. 57-67.
2. Bandurin A.P., Samygin P.S., Sizova N.M. Problemy zashchity konstitucionnyh prav i svobod grazhdan Rossii v period pandemii // Gumanitarnye, social'no-ekonomicheskie i obshchestvennye nauki. № 6, 2020. – S. 75-79.
3. Voloshina K.A., Sapko A.V., Schastnyh Yu.A., Lugina Ya.S. Administrativnaya otvetstvennost' kak metod bor'by s rasprostraneniem koronavirusnoj infekcii // Sbornik statej XXVII Mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii «Aktual'nye voprosy prava, ekonomiki i upravleniya». Penza, 2020. – S. 243-246.
4. Garipova A.R. Administrativnaya otvetstvennost' grazhdan v period rezhima samoizolyacii // Sbornik nauchnyh statej po itogam raboty chetvertogo kruglogo stola so Vserossijskim i mezhdunarodnym uchastiem «Yuridicheskaya nauka v XXI veke: aktual'nye problemy i perspektivy ih reshenij (29-30 aprelya 2020 g.). CHast' 1. – S. 21-22.
5. Zhumagulov M.I., Kalyuzhnyj A.A. Psihologicheskie aspekty realizacii pravovyh norm // Sbornik publikacij Mezhdunarodnogo kongressa: «Social'naya psihologiya XXI stoletiya». Tom 1 / Pod obshchej redakciej professora Kozlova V.V. YAroslavl', 2002. – S. 273-276.
6. Karpova E.B., Nikolaeva E.A., Udalova V.A. Ispolnenie samoizolyacionnyh mer v period pandemii COVID-19 v kontekste social'noj otvetstvennosti lichnosti // Vestnik Omskogo universiteta. Seriya «Psihologiya». 2020. № 4. – S. 42-46.
7. Koshlykova Yu.A., Murav'eva E.V., Stepanov K.V., Frolova E.Yu. Pravovye problemy primeneniya mer protivodejstviya rasprostraneniyu infekcii v usloviyah pandemii // «Sovremennye problemy ekonomiki, prava i biznesa postkoronavirusnogo krizisa». Sbornik nauchnyh trudov Mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj onlajn-konferencii. 2020. – S. 63-73.
8. Pozharova L.A., Kosolapova N.A. Gosudarstvo i prava cheloveka: problemy ogranichenij v usloviyah pandemii // «Pravovaya Paradigma» (Legal Concept), tom 19, № 3, 2020. – S. 41-46.
9. Popov M.Yu., Samygin P.S., Samygin S.I. K diskussii ob ogranichenii prav i svobod cheloveka v usloviyah pandemii // Gumanitarnye, social'no-ekonomicheskie i obshchestvennye nauki. № 4, 2020. – S. 143-147.
10. Skorobogatyh N.S. Koronavirus v Avstralii // Yugo-vostochnaya Aziya: Aktual'nye problemy razvitiya 2020. Tom II, № 2 (47). – S. 102-130.
11. Skurtu I.G., Mammadalieva S. R.K voprosu ob obespechenii zashchity prav i svobod grazhdan v usloviyah pandemii // Molodoj uchenyj. № 39 (329), Sentyabr' 2020 g. – S. 157-159.